In early December 2022, Canada’s Minister of Public Safety, Marco Mendicino, announced that the federal government would soon begin public consultations on the possible creation of a “foreign agent registry”,[1] an initiative designed to make dealings with the government more transparent.[2] If such a registry were implemented, it would likely compel persons or entities working on behalf of foreign governments to declare any activities intended to influence Canadian policies, officials, and politics.
A foreign agent registry may sound similar to the federal Lobbying Act. After all, the Lobbying Act covers communications with public office holders (and grassroots campaigns) for the purpose of influencing certain decisions relating to legislation, laws, regulations, polices and the awarding of a financial grant or benefit on behalf of the government.[3] This includes lobbying activities on behalf of foreign governments. However, the Lobbying Act only captures paid lobbying activity, and some foreign governments may seek to influence Canadian public officials and their decisions outside the scope of the Lobbying Act and without their agents disclosing their ties to the foreign government. A foreign agent registry would capture individuals and entities attempting to advance purely foreign interests, regardless of whether the agents’ activities fell within the scope of existing lobbying law.
A foreign agent registry in Canada would not be the first of its kind. This is not even the first time that such a registry has been the subject of debate in Canada. Last year, Senator Leo Housakos introduced a private member’s bill in the Senate, proposing a Foreign Agent Registry, although it is still at the Second Reading stage.[4] Foreign agent registries already exist in the United States, Australia, and Israel, while legislation to establish a foreign agent registry is currently being considered in the United Kingdom. Below we provide an overview of these existing and proposed registries.
Existing Foreign Agent Registries
United States of America
The United States has had a registry in place since 1938, under the Foreign Agents Registration Act (FARA). According to the U.S. Department of Justice, the registry’s goal is to help identify any foreign influences in the United States, and is designed to address threats to national security and promote transparency with the public.[5] FARA requires any “agent of a foreign principal” to register and disclose with the government if they:
engage in political activities on behalf of a foreign principal;
act as a foreign principal’s public relations counsel, agent, information service employee or political consultant;
solicit, collect, disburse, or dispense any contributions, loans money, or anything else of value or in the interest of a foreign principal; or
represents the interests of the foreign principal before any agency or official of the US government.[6]
FARA defines a foreign principal as:
a foreign government or political party;
any person outside the United States;
any entity created under the laws of a foreign country, and where its principal place of business is located in a foreign country; or
a foreign faction or body of insurgents whose legitimacy the United States has yet to recognize[7].
However, certain individuals are exempted from needing to register. They include diplomatic staff, anyone undertaking a bona fide commercial activity that is not purely for a foreign interest, humanitarian fundraising, various activities relating to the defense of the United States, and anyone already registered under the American Lobbying Disclosure Act.[8]
外国事务在国内而非国外——加拿大将就外国代理人登记处之是非曲直进行咨询
2023 年 1 月 9 日 政府和公共政策公告 6 分钟阅读蒂莫西卡伦，耶利米科普
2022 年 12 月初，加拿大公共安全部长马可·门迪奇诺 (Marco Mendicino) 宣布，联邦政府将很快开始就可能建立“外国代理人登记处” [1]进行公开磋商，该倡议旨在提高与政府打交道的透明度. [2]如果实施此类登记，可能会迫使代表外国政府工作的个人或实体申报任何旨在影响加拿大政策、官员和政治的活动。
外国代理登记处可能听起来类似于联邦游说法。毕竟，《游说法》涵盖与公职人员（和基层运动）的沟通，目的是影响与立法、法律、法规、政策相关的某些决定，以及代表政府授予财政拨款或利益。[3]这包括代表外国政府的游说活动。然而，《游说法》仅涵盖有偿游说活动，一些外国政府可能试图影响加拿大公职人员及其在《游说法》范围之外的决定而且他们的代理人没有透露他们与外国政府的关系。外国代理人登记处将捕获试图推进纯粹外国利益的个人和实体，无论代理人的活动是否属于现有游说法的范围。
加拿大的外国代理人登记处并不是同类中的首例。这甚至不是第一次这样的登记处在加拿大成为辩论的主题。去年，参议员 Leo Housakos 在参议院提出了一项私人议员法案，提议建立外国代理人登记处，尽管该法案仍处于二读阶段。[4]美国、澳大利亚和以色列已经存在外国代理人登记处，而英国目前正在考虑建立外国代理人登记处的立法。下面我们概述了这些现有的和拟议的注册管理机构。
现有外国代理登记处
美国
自 1938 年以来，美国根据《外国代理人登记法》 (FARA) 设立了登记处。根据美国司法部的说法，该登记处的目标是帮助识别在美国的任何外国影响，旨在解决对国家安全的威胁并提高对公众的透明度。[5] FARA 要求任何“外国委托人的代理人”在以下情况下向政府注册和披露：
代表外国委托人从事政治活动；
担任外国委托人的公共关系顾问、代理人、信息服务雇员或政治顾问；
征求、收取、支付或分配任何捐助、贷款或任何其他有价物或为外国委托人的利益服务；或者
在美国政府的任何机构或官员面前代表外国委托人的利益。[6]
FARA 将外国委托人定义为：
外国政府或政党；
美国境外的任何人；
根据外国法律成立且其主要营业地点位于外国的任何实体；或者
美国尚未承认其合法性的外国派系或叛乱团体[7]。
但是，某些人无需注册。他们包括外交人员、从事并非纯粹为了外国利益的善意商业活动的任何人、人道主义筹款活动、与美国国防有关的各种活动，以及已经根据《美国游说披露法》注册的任何人。[8]
澳大利亚
澳大利亚在 2018 年根据《2018 年外国影响透明度计划法》 (FITSA) 创建了类似的监管框架。FITSA 的创建还旨在为公众提供有关外国影响的程度和范围的透明度。如果个人或实体代表外国委托人从事以下任何活动，则需要进行注册：
游说议会；
一般政治游说；
通讯活动；或者
支付活动。[9]
FITSA 将外国委托人定义为：
外国政府；
外国政治组织；
外国政府相关实体；或者
外国政府相关人士[10]。
根据 FITSA，总检察长部部长还可以发布透明度通知，指定个人或实体为外国委托人。这些指定可以帮助个人了解在与特定外国机构打交道或代表特定外国机构时是否需要注册。
FITSA 还列出了一些注册要求的豁免情况。这包括在与人道主义援助、法律咨询、外交官和领事活动有关的任何领域工作的任何人、外国政府雇员以及从事商业或商业活动的人。国会议员也无需登记。[11]
以色列
以色列议会于 2016 年创建了自己的外国代理人登记处，尽管与其他国际模式存在一些显着差异。根据外国政治实体支持的机构的披露义务（披露义务法）颁布的以色列外国代理人登记处要求从外国政治实体获得资助的非营利实体（也称为“amutot”）提交季度报告. 这些报告必须包括捐赠者的身份、捐赠的金额、捐赠的目的以及与资金相关的任何条件。以色列的模式不同于其他国际模式，因为它没有对个人的报告要求。[12]
以色列的登记处还要求任何从外国政治实体（在上一个财政年度）获得大部分资金的非营利实体在以下情况下提交报告：
发布任何可公开访问的内容，包括电视广告、互联网和广告牌；
就与其职责相关的问题向公共服务提供者或民选官员提出任何书面请求时；和
在任何已发表的报告中。[13]
披露义务法将外国政治实体定义为：
协会、组织或外国团体；
外国或外国协会的机关、机构或代表；
地方或地区当局或外国的管理当局；
协会、组织或外国实体团体；
巴勒斯坦权力机构；
根据上述类别之一的法律成立的公司，其中该实体的一半以上由外国实体控制；或者
上一年度财务报告表明其主要由上述类别之一资助的任何外国公司。[14]
英国
在英国，立法者目前正在审查一项国家安全法案，该法案将创建一个两级注册计划。第一层要求对在外国势力或实体的指导下在英国境内进行的具有政治影响力的活动进行登记。承担此类任务的个人或实体需要申报他们被指示开展的活动以及达成协议的时间。此类注册需要在发出指示后或活动开始前十天内进行。豁免方将包括以官方身份工作的人员，例如外国服务人员、媒体成员以及已经与政府达成协议的任何个人或实体。[15]
该计划的第二层将允许联邦内政大臣将任何实体指定为外国势力或外国权力控制的实体，以保护国内利益。当与这样的实体一起工作或为这样的实体工作时，个人还需要登记所进行的所有活动。[16]
在撰写本文时，该法案目前正在上议院审议，尚未成为法律。[17]
结论
在加拿大设立外国代理人登记处将产生几个重要影响。首先，它将使公众更清楚哪些个人或实体试图影响加拿大的政治活动。其次，这样的登记将有助于弥合《游说法案》中的漏洞，该法案并非旨在捕获无偿活动。最终，外国代理人登记处的影响将取决于其准确的语言，而目前，此类立法的制定仍处于起步阶段。
McMillan LLP 将提供有关外国代理登记处进一步发展的指导，并在这里帮助公司驾驭游说合规和/或政治法的复杂世界。如需更多信息，请联系 Timothy Cullen或Jeremiah Kopp。
[1]Jim Bronskill，“Mendicino 说，自由党就外国代理人登记的优点征求公众意见”（2022 年 12 月 2 日），在线：National Newswatch [ Bronskill ] [2] 同上 [3] 游说法，RSC 1985 c。44，第 5 [4]“S-237：建立外国影响登记处和修改刑法的法案”（2022 年 2 月 24 日），在线：Legisinfo [5]《FARA外国代理人注册法》，在线：美国司法部 [6]《FARA常见问题》，在线：美国司法部 [7] 同上 [8] 同上 [9]“外国影响透明度计划”，在线：澳大利亚政府总检察长部 [10] 同上 [11]“外国影响透明度计划：注册豁免”，在线：澳大利亚政府总检察长部，pdf [12]Ruth Levush，“以色列：外国政治实体资助的组织的披露要求”（2016 年 7 月 19 日）在线：国会图书馆 [13] 同上 [14] 同上 [15]“使秘密政治活动成为非法的外国影响登记计划”，（2022 年 10 月 18 日）在线，英国内政部政府 [16] 同上 [17]“英国议会：议会法案”，（最后更新：2022 年 12 月 1 日）在线，英国议会
作者：Timothy Cullen、Jeremiah Kopp和Justin Novick- Faille（文章学生）